《第二次全国地名普查档案管理办法》解读

2014年国务院下发了《关于开展第二次全国地名普查的通知》，决定于2014年7月至2018年6月在全国开展第二次全国地名普查。为规范地名普查档案管理，确保档案完整、准确、系统、安全和有效利用，民政部和国家档案局在充分调研、研讨、广泛征求意见的基础上，根据《中华人民共和国档案法》《第二次全国地名普查工作规程》等法律和有关规定，于2016年6月23日联合印发了《第二次全国地名普查档案管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》的出台，充分体现了国家对全国地名普查档案管理工作的重视，对于指导、推进地名普查档案规范化、科学化管理将发挥重要的作用。

《办法》总结了前期试点工作中地名普查档案管理的做法和经验，吸收借鉴其他业务普查档案管理的成果，对做好地名普查档案管理工作具有重要的指导意义。

一是切实贯彻国家开展地名普查工作的整体部署。《第二次全国地名普查实施方案》明确规定"建立地名普查档案，是普查的一项目标任务"。《第二次全国地名普查工作规程》要求普查成果经国务院地名普查办审核通过后，按民政部和国家档案局联合印发的《地名档案管理办法》、第二次全国地名普查档案管理的有关规定等文件要求，做好立卷归档工作。同时，国家档案局领导也非常重视地名普查档案工作，2014年1月24日，时任国家档案局局长杨冬权批示"要加强与民政部沟通，管好用好地名普查档案"。落实普查工作要求，根据实际需要制定相关档案管理制度，有利于做好地名普查档案工作，实现地名普查档案的科学管理。

二是适应当前地名工作发展的客观要求。改革开放以来，特别是进入新世纪以来，随着我国社会经济发展水平不断提高，城镇化速度不断加快，新地名不断涌现、旧地名时有更新，加强地名标准化管理，开展历史地名保护工作，加快历史地名研究已经成为当前乃至今后一个时期地名工作的一项重要内容，地名工作的不断深化对地名档案工作提出了更高的要求。地名档案承载了大量的文化信息资源，是服务地名标准化工作、开展地名研究、推进地名文化建设的第一手资料。依托地名普查，加快地名普查档案制度建设，做好地名普查档案工作，有利于加强和保护地名普查成果，进一步健全地名档案体系，丰富地名档案内容，增强地名信息时效，提高地名档案的社会价值和利用价值。

三是适应地名普查档案管理的内在需要。1979年至1986年，我国开展了第一次全国地名普查。普查过程中，各地通过手工方式，运用"图、表、文、卡"这4种形式建立了一批普查档案，档案管理主要集中在对纸质档案的保管和利用方面。当前，随着科技不断进步，计算机等信息技术手段得到广泛应用。运用先进信息技术手段，实现普查过程的程序化、标准化，已经成为此次地名普查的一个重要特点。通过电子化、数字化手段，将分散在"图、表、文、卡"之中的地名普查信息之间建立有机联系，实现普查成果查询输出，既提高了工作效率，也为今后科学利用奠定了基础。适应地名普查档案管理新形势、新要求，建立地名普查档案管理制度，管好用好地名普查电子数据，已经成为当前地名普查档案管理的一项重要任务。

地名普查档案的形式和载体有较大变化。第一次全国地名普查是在改革开放之初，我国地名工作百废待兴，地名普查主要以摸清全国地名基本情况为主，形成的地名普查档案主要是纸质文件，以"图、文、表、卡"4种形态为表现形式。这次地名普查通过最新的信息化管理方式即全国各级国家区划地名数据库管理软件，形成地名信息的电子数据库，将原来单一的"文、表、卡"转换为以单一地名为单位的综合体。以前一个地名的全部信息要通过4种档案形式去获取，现在通过数据库输入地名即可查找到这个地名的全部信息。档案的表现形式不仅包括文字和图表，还包括数据库等电子文件。

地名普查档案的工作质量大大提高。过去地名普查工作需要大量手工去完成，如地名图的标绘和修改。现在通过借助管理软件对地图进行整饰，将地名图形象地表现出来，使人一目了然。地名信息通过数据库进行打印并输出，减轻了过去手工模式下档案工作负担，提高了工作质量，同时也提高了档案的利用效率。

地名普查档案业务性更加突出。第一次全国地名普查档案包括了文书类、地名调查和成果类，以及编译出版类和国际会议交往类。为了更加突出地名普查业务过程和最终的业务成果，围绕这次地名普查业务工作，将地名普查档案分成3类，即地名普查业务类、地名普查成果类和地名普查其他类。

《办法》共22条，5个附件，明确了制定《办法》的总体要求、归档制度、档案整理要求、保管利用、验收和移交等工作。第一条至第五条是地名普查档案管理的总体要求，包括了制定《办法》的目的、档案定义、管理体制、经费保障。第六条至第八条是归档制度，包括档案归档范围、归档时限、归档要求。第九条至第十条是档案整理要求和密级的设定，是《办法》的重点内容，包括了档案整理的具体方法、确定档案密级的要求和5个附件，附件1至附件5分别对卷内文件目录式样、卷内备考表式样、案卷封面式样、案卷目录式样，以及档案保管装具式样进行了规定。第十一条至第十三条是档案保管和利用工作，包括档案保管期限、保管要求和利用的原则。第十四条至第十六条是档案验收工作，包括验收要求、验收机制、验收流程等。第十七条至第十九条是档案移交工作，包括移交时限和程序以及移交要求。第二十条至第二十二条是附则，包括罚则、《办法》解释单位和实施时间。

关于归档范围。根据民政部和国家档案局联合印发的《地名档案管理办法》《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》和《第二次全国地名普查工作规程》中地名普查成果相关要求的规定，将地名普查形成的管理文件材料、声像材料和有纪念意义的实物等归入地名主管机关相应档案门类，本《办法》中不作专门规定。地名普查业务类文件材料指地名普查过程中对地名及地名标志调查、考证、登记、处理等形成的文件材料。同时，为避免遗漏，那些在地名普查工作中比较重要、又具有利用价值的其他材料则归入地名普查其他类材料中。

关于整理单位。《第二次全国地名普查实施方案》规定，地名普查以县级行政区为单位进行，普查成果验收合格后逐级上报。与此相适应，《办法》第九条规定，业务类、成果类文件材料以县级行政区为单位进行整理，并以单个地名为单位进行组卷。

关于地名普查成果图、工作图整理。《第二次全国地名普查工作规程》规定，第二次全国地名普查工作用图及地图数据，以2000年国家大地坐标系1：50000地形图和地形图矢量数据为基础工作用图，根据地名普查工作图和地理实体坐标制作地名普查成果图。考虑到成果图、工作图的尺寸普遍较大且涉及图幅接边，为此，《办法》中对成果图、工作图整理提出了明确要求。第九条规定，地名普查成果图、工作图单独组卷，按照图幅结合表在前，各单幅成果图、工作图在后顺序排列，并加封面和备考表，同时在附件2对地名成果图、工作图封面式样及备考表作了规定。

关于地名普查档案保管期限。地名普查档案作为地名档案的重要组成部分，是一定历史阶段地名工作的真实记录，是地名工作者劳动智慧的重要成果，是进行地名标准化处理、为社会提供全面准确地名信息的重要资源，是非常重要的民生档案。从实际工作需要出发，根据《地名档案管理办法》的相关规定，《办法》第十一条明确了地名普查档案永久保存。

关于地名普查档案检查验收。《第二次全国地名普查工作规程》明确规定，由各省级地名普查办负责本行政区域验收工作的具体实施，验收程序包括县级地名普查自查、地级地名普查办核查、省级地名普查办验收。为此，《办法》第十四条规定，地名普查档案检查验收按照"以省为主、自下而上、逐级检查"的原则进行。第十五条规定，国务院地名普查机构要加强对省级地名普查机构检查验收工作的监督和指导。省级地名普查机构负责制定本行政区域内地名普查档案检查验收标准并组织检查验收工作。验收工作是本《办法》不同于其他档案管理办法的亮点，对于地名普查档案工作顺利开展起到重要推进作用。

关于地名普查档案移交。考虑到国务院第二次全国地名普查领导小组办公室是在地名普查期间设立的临时性机构，为确保档案的安全保管和有效利用，《办法》第十七条规定，各级地名普查机构应当在普查机构撤销前向同级地名行政主管部门档案工作机构移交地名普查档案。同时，为切实管好用好民生档案，充分发挥国家综合档案馆的专业技术优势，《办法》十八条规定，地名普查档案在地名行政主管部门档案工作机构保存一定年限后，应当按规定移交同级国家档案馆。

关于档案工作经费。根据《第二次全国地名普查专项资金使用管理办法》（国地名普查办发〔2015〕10号），数据处理工作（包括地名普查数据库建设，普查成果数据处理，档案整理等）已被纳入普查资金使用范围。为此，《办法》第五条规定，地名普查档案工作所需经费列入本级地名普查经费预算，统筹解决，以保证地名普查档案工作的顺利进行。

　　原载于《中国档案报》2016年8月25日 总第2956期 第三版